编者按

　　近日来，大范围不断侵袭中国城市的严重雾霾天气，被认为是对我国生态安全保护工作的一个重要警示。有专家认为，这些地方的生态安全底线已经被突破，生态系统已经无法及时净化废气，无法给民众提供足够清洁的空气。

　　生态系统提供了人类赖以生存的生物多样性和生态服务功能，即水源、空气、药物和食物；适宜的气候、防治水土流失及灾害控制；同时是娱乐、休闲和文化的根基。但是人类在发展过程中不断建设城市、发展农业、建造工厂，使生态系统不断因遭受破坏而退化。

　　截至2012年年底，我国已建成2632处自然保护区、963处风景名胜区、2747处森林公园、213处国家湿地公园、138处国家地质公园、518处国家级水利风景区以及大量水源保护地和自然保护小区。

　　它们分属十几个部门管理。以中国第二大淡水湖洞庭湖为例，除了被分成东、西、南三块进行保护之外，在每个自然保护区内，其“婆婆”包括：林业、畜牧水产、环保、水利等多个政府部门。因为“历史问题”，洞庭湖畔生长的芦苇，又有专门的苇场来进行管理。

　　由于多头管理、交叉管理或管理真空使得该保护的没有得到有效保护，比较突出的是执法权问题。

　　针对我国生态安全问题的严峻程度以及自然保护区的保护现状，100位来自生态、法律、政策研究、管理、公民社会建设、新闻传播等领域的资深专家，志愿成立了“自然保护立法研究组”，力图推动国家制定“自然保护地法”，将自然保护地的监督权和管理权分开，确立系统有效的自然保护地保护体系。

　　发自湖南衡阳

　　混黄的水面下，一根藏青色的长绳随着波浪起伏若隐若现。

　　“滚钩！滚钩！”站在船头的胡伏林喊了起来。在洞庭湖上打渔十几年，他对各种捕鱼工具再熟悉不过。

　　果然，拽住绳子一头往上拉，悬挂其上的无数鱼钩晃悠着露出了水面。同时被拉上来的，还有一只成年野生鸬鹚的尸体，已经僵硬。它的蹼掌被几个钩子深深地扎了进去。

　　高级兽医师谢拥军翻开死鸬鹚的眼睑查看，初步判定它是被滚沟挂住后，溺水而死。

　　胡伏林和谢拥军都是岳阳市江豚保护协会的志愿者。平日里，他们经常下湖巡查，目的就是发现隐藏在湖中的“杀机”。

　　“滚钩不仅能挂住鱼、鸟，也能挂住江豚。”上述协会会长徐亚平告诉法治周末记者，这种对生态环境破坏巨大的捕鱼工具，早就在洞庭湖区出现。

　　只要在几根绳上挂满钩子，再放入湖中，摆成“井”字。对于野生动物而言，这几乎就是绝对的死亡陷阱。

　　“进去了，就别想出来。”徐亚平说。动物挂上滚钩，一般都会因疼痛而挣扎。而越是挣扎，就会被越多“联动”的鱼钩挂上，直到死亡。

　　这并非徐亚平等人在洞庭湖第一次发现滚钩。据徐亚平介绍，此次发现滚钩处，即在东洞庭湖自然保护区的范围内。不远处，则是冬季水退后露出的湿地。而临近中午时，法治周末记者也看到，有两头江豚在附近水域活动，青黑、浑圆的背脊时而拱出水面。

　　张不大的“保护网”

　　洞庭湖，系中国第二大淡水湖，面积2820平方千米，古代曾号称“八百里洞庭”。因泥沙淤积，现已分割为东洞庭湖、南洞庭湖、西洞庭湖3个部分。

　　东洞庭湖是洞庭湖东、西、南3个湖中面积最宽广、保存最完整的聚水湖盆。1982年，湖南省人民政府批准建立了东洞庭湖自然保护区，主要保护洞庭湖湿地生态和生物资源。1994年，经国务院批准，东洞庭湖自然保护区升格为国家级。　　在徐亚平等人看来，在洞庭湖自然保护区的保护问题上，民间组织的“过分积极”，与有关部门的“未尽职”形成鲜明对比。近年来，虽然环境保护频频出现在官方语境中，但现状仍然堪忧。

　　在洞庭湖上打渔27年的渔民志愿者江科明对法治周末记者说，现在洞庭湖里的很多鱼类都“消失”了。“以前打渔，网上来的有银鱼、白鳝，还有好多喊(叫)不出名字的鱼。但是现在一网下去，这些鱼连影子都没有。捞上来的主要是鲫鱼、鲤鱼，数量也不多。”

　　而鱼类的减少，意味着来洞庭湖越冬的候鸟、以鱼类为食的江豚等野生动物，都陷入生存困境。加之湖水污染、人为捕杀，东洞庭湖自然保护区可谓面临重重险境。

　　东洞庭湖自然保护区总工程师、办公室主任张鸿在接受法治周末记者采访时，亦坦言工作人员难顾周全。

　　他介绍：“保护区面积大，总共19万公顷。其中，核心区2.9万公顷；缓冲区3.64万公顷；实验区12.46万公顷。保护区线路长，涉华容、岳阳等五县五区。此外，区域内人员复杂，仅渔民就涉及五省34县，还包括芦苇场的农民工、农民、牧民等。”但目前，东洞庭湖自然保护区工作人员仅41人，难以覆盖如此宽广面积。

　　“按照国家林业局对国家级保护区每公顷1人的人员配置标准，我们保护区仅配置了五分之一的人员。”张鸿说。

　　据法治周末记者了解，东洞庭湖自然保护区管理局为岳阳市林业局下属的二级单位，副处级。下设采桑湖、丁字堤、春风湖3个管理站，均为副科级单位。其中，采桑湖工作人员最多，但也只有12名。

　　采桑湖管理站执法大队队长丁诗尧告诉法治周末记者，为了弥补人员编制上的不足，去年，采桑湖管理站在负责的核心区周边安装了摄像头，24小时监控。

　　尽管如此，管理站工作人员的任务依然很重。“一个月，我至少有27天在这里上班，白天黑夜。”丁诗尧说。遇节假日，保护站也会安排值班人员。

　　在有限的人力、物力条件下，核心区之外的自然保护区，难得安宁。“核心区之外，如果渔民偷偷打渔，我们管不了。”丁直言。

　　鱼鸟危机

　　而一旦核心区内出现“异动”，“必须要管”。丁诗尧称，自己的电话号码，已经作为“报警电话”公之于众。

　　2月3日下午，他接到一个放牛人举报，称发现死亡白琵鹭，疑被人投毒。白琵鹭是国家二级保护动物。丁诗尧花了35分钟，才赶到5公里以外的白琵鹭死亡处。其中3公里的距离，不能行车，只能步行。经过查看，这只白琵鹭被认为属自然死亡，并非中毒。

　　这只死亡的白琵鹭或许还算幸运的。1月14日，洞庭湖区曾出现天鹅群体死亡现象。据参与天鹅救治的谢拥军介绍，天鹅是中毒而死，有人在保护区内故意投毒。

　　“出事地点比较远，离我们这里有70多公里，离市局有120公里。”丁诗尧说。

　　法治周末记者亦获悉，在东洞庭湖自然保护区管理局下属的3个管理站中，仅丁字堤设有野生动物救助站。在专业分工上，“土专家”居多，兽医专业出身者少之又少。

　　徐亚平认为，人才结构不科学，救治野生动物能力不强，也是当下东洞庭湖自然保护区管理中的短板之一。“为什么受伤的动物，很多都被送往我们协会，而不是在野生动物救治站接受治疗呢？”他反问。

　　在法治周末记者采访过程中，不少岳阳市民称，在上个世纪六七十年代的洞庭湖，天鹅等候鸟是常见鸟类。“就在湖滩边上，飞起来一大片。”这些越冬候鸟，也一度成为当地人的盘中餐。

　　如今，尽管人们生活水平已有显著提高，但鸟类又成为了一些人眼中不可多得的野味，价格也一路攀升。

　　令人担忧的不只鸟类。在利益的诱惑下，即便是在湖面寒风入骨的冬季夜晚，也有人铤而走险，用电捕鱼。

　　根据我国渔业法规定，炸鱼、毒鱼、电鱼等破坏渔业资源的捕捞方式，均为非法。情节特别严重的，可以没收渔船；构成犯罪的，则依法追究刑事责任。

　　然而，治理电打鱼现象，是渔政部门的责任。自然保护区管理局，在湿地核心区可进行综合执法。但在核心区之外，广阔的洞庭湖水面，自然保护区却难以发力。

　　而无论是核心区内外的鱼类，其实都是洞庭湖生态系统中的一部分。

　　之所以明令禁止电捕鱼，正是因为其危害巨大湖水过电之处，连不及指长的鱼苗都会死亡，极不利于渔业资源再生。而渔业资源，又关系着自然保护区生态系统的平衡。

　　同时，电打鱼这种非传统的捕鱼方式，也以“高产出”闻名。

　　“电打鱼一般是在晚上，因为难被执法人员发现。两个人、两条船、一台电机、一张电网。在湖面上作业两三个小时，就可以打3000斤左右的鱼，卖万把块钱。”徐亚平说。

　　相较之下，用渔网捕鱼，显得费力而不讨好。家中三代是渔民的江科明告诉法治周末记者，真正的渔民，都懂得不能用电打渔的道理。而如果正常地撒网捕捞，当地渔民的年收入(除去油料等成本)不过两万元左右。而这还是在禁渔效果较好的情况下。有些年份，一般渔民年收入才万余元。

　　尽管当地“渔民上岸转产”已启动多时，但可持续性仍待检验。

　　法治周末记者在岳阳市洞庭湖边五码头的一条小街边看到，不少渔民仍然居住在月租金百元的平房里，家徒四壁。打渔、贩鱼，依然是他们主要的生活来源。在鱼类市场的偏僻处，还有电打鱼设备在售卖。

　　去年7月18日，岳阳市江豚保护协会推进渔民上岸转产，和西瓜山渔村合作建成了“洞庭渔歌”趸船超市，销售渔船用具等，为渔民提供了100多个就业岗位。但据徐亚平介绍，趸船超市的经营状况不佳。

　　“婆婆太多了”

　　即便顺利解决东洞庭湖上一万多渔民的生存、生活问题，保护区依然面临困境。

　　“(东洞庭湖的)‘婆婆’太多了。”丁诗尧称。在保护区附近，甚至范围之内，管理部门包括：林业、畜牧水产、环保、水利等多个政府部门。因为“历史问题”，洞庭湖畔生长的芦苇，又有专门的苇场来进行管理。

　　徐亚平说，挖沙船，也是破坏东洞庭湖生态环境的“元凶”之一。日夜轰鸣的发动机，高速旋转的螺旋桨，对数量比大熊猫还稀少的江豚而言，意味着噪音、匕首。然而，挖沙，却是岳阳县的主要财政来源。

　　正是“谁都可以管”的局面，造成了管理的空隙。

　　2000年，岳阳市政府为了对东洞庭湖实行统一有效管理，成立岳阳县东洞庭湖管理局。但据法治周末记者了解，东洞庭湖管理局职责在于联系、协调，实权仍旧分散于各执法部门手中。

　　丁诗尧也告诉法治周末记者，联合多个部门的执法行动，开展起来往往很困难。

　　除了部门分割，完整的洞庭湖也被分成几块进行保护。除东洞庭湖自然保护区外，在洞庭湖的西(湖南常德境内)、南(湖南益阳境内)两处，也都分别设立了保护区，分别进行管理。

　　这与中国第一大淡水湖鄱阳湖的境遇，截然不同。1983年，鄱阳湖自然保护区就已建立，统一进行管理。

　　呼唤合力

　　丁诗尧认为，想管理好洞庭湖自然保护区，就要统一机构，集中权责，“整个管起来”。毕竟，整个东、西、南洞庭湖彼此相连，是一个完整的大生态系统。

　　张鸿认同丁的看法：“成立统一的洞庭湖保护区和统一的机构，这对自然保护来讲是件好事。”

　　他还称，“目前地方财政没有专门的巡护、执法、监测、救护、科研等方面的经费。保护区现在开展的这些工作，都是从各种渠道争取的项目经费。没有经费，这类常规工作就没有保障。按照我们的理解，这类常规工作的经费，应列入省或市一级财政预算”。

　　在财力有限的情况下，除了编制内的工作人员，东洞庭湖自然保护区管理局请来了“百名协管员、千名志愿者”。

　　志愿者参与自然保护活动，完全是义务的。而协管员，则有专门的证件，报酬微薄。“百把两百块钱，只能表示下意思。”丁诗尧称。

　　在张鸿看来，如果以后自然保护区的工作有常规经费支持，协管员待遇会有“很大改观”。

　　徐亚平希望，政府能够购买环保服务，就像北京、上海、深圳等地引入社工一样。但来自民间组织的声音，却不太被接受。

　　如张鸿就认为，自然保护是一项非常社会化的工作，已有志愿者从不同渠道参加进来。他称，东洞庭湖自然保护区安排了很多工作人员到省救护中心学习，“都有较强的救护能力”。另一方面，也聘请了专家和协管员解决在保护中遇到的难题。而如果从民间组织购买服务，未来恐有被“垄断”之虞。

　　同时，他对法治周末记者表示，立法上的问题，也造成了自然保护工作的困境。“一是自然保护要立法，不然下位法永远要让位上位法，自然保护条例永远要服从渔业法等，造成很多时候保护不到位。其次是湿地保护要在国家层面立法。”

　　普遍“多灾多难”

　　张鸿所说的情况不只在洞庭湖出现。而东洞庭湖自然保护区所遭遇的困境，也只是全国诸多自然保护区现状的缩影。

　　据媒体报道，紧邻湖南的湖北洪湖湿地自然保护区，也存在法律“不给力”的问题。

　　湿地保护条例规定，对非法围网投放种苗，洪湖湿地自然保护区管理局可依法将其拆除。但按渔政法，自然保护区管理局却无此权力。洪湖湿地自然保护区管理局的很多工作，因此仍需与县市政府部门沟通、配合。

　　另有资料显示：2001年成立的吉林珲春东北虎自然保护区也是“多病缠身”。

　　该保护区是我国第一个以国际濒危物种、国家一级重点保护野生动物东北虎、豹及其栖息地为主要保护对象的国家级自然保护区。尽管其与东洞庭湖自然保护区相比，成立时间较晚，但也存在保护区管理局编制、经费短缺现象。

　　珲春东北虎自然保护区管理局副局长李志宏在接受媒体采访时称，在保护野生动物的同时，农民利益得不到有效保护。这已从根本上影响到野生动物保护工作的有效开展。

　　国家林业局保护司自然保护区管理处处长李忠曾在接受媒体采访时坦言，在目前各类型的自然保护区内，无论是草原、森林、海洋，都存在着被破坏的情况，这是无法回避的事实。其中，又以人类活动频繁的湿地最为严重。

　　国家林业局自然保护区研究中心刘文敬、北京林业大学自然保护区学院白洁等人，2009年历时5个月的一项调查显示：中国自然保护区管理能力在机构建设、人员配备、土地权属管理、资源管护执法权限、资金投入、资源本底、科研宣教、社区管理等方面均存在不足。

　　而民间环保组织自然之友两年前发布的“中国环境发展报告”也显示，中国自然保护区形势严峻。

　　报告称：“中国自然保护区正处于何去何从的十字路口。一些过去在被遗忘角落守着寂寞的自然保护区，如今被推上了经济开发的风口浪尖，正在从自然化、生态化向经济化、产业化、商业化和人工化迅速转变，这种趋势很危险。”