媒体：《瞭望》新闻周刊 作者：内详
专业号：升金湖
2013/5/24 9:50:51
生态补偿机制突破方向 利益合理格局尚未形成
《瞭望》新闻周刊从权威部门了解到，国家发展改革委已会同有关部门起草了《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》征求意见稿和《生态补偿条例》草稿，提出了建立生态补偿机制的总体思路和政策措施，将是生态补偿机制改革的顶层设计文件。据透露，该文件将明确生态补偿的基本原则，主要领域，补偿范围，补偿对象，资金来源，补偿标准，相关利益主体的权利义务，考核评估办法和责任追究等。
与此同时，全国人大环境资源保护委员会3月18日听取了发展改革委、财政部和环境保护部等11个部门和单位关于生态补偿机制建设情况汇报后，3月20日由陆浩主任委员带队组成了4个调研组分赴江西、安徽、陕西和广西四省区开展相关调研。最后形成的调研报告指出，生态补偿机制是一项复杂的系统工程，“目前尚处于起步阶段，与生态环境保护与建设的需求还有一定差距。”
据统计，中央财政安排的生态补偿资金总额从2001年的23亿元增加到2012年的约780亿元，累计约2500亿元。按照发展改革委主任徐绍史受国务院委托就生态补偿机制建设工作向全国人大常委会报告介绍，未来将切实加大生态补偿投入力度。中央财政将在均衡性转移支付中，考虑不同区域生态功能因素和支出成本差异，通过提高转移支付系数等方式，加大对重点生态功能区特别是中西部重点生态功能区的转移支付力度。
与此同时，全国人大环境资源保护委员会3月18日听取了发展改革委、财政部和环境保护部等11个部门和单位关于生态补偿机制建设情况汇报后，3月20日由陆浩主任委员带队组成了4个调研组分赴江西、安徽、陕西和广西四省区开展相关调研。最后形成的调研报告指出，生态补偿机制是一项复杂的系统工程，“目前尚处于起步阶段，与生态环境保护与建设的需求还有一定差距。”
据统计，中央财政安排的生态补偿资金总额从2001年的23亿元增加到2012年的约780亿元，累计约2500亿元。按照发展改革委主任徐绍史受国务院委托就生态补偿机制建设工作向全国人大常委会报告介绍，未来将切实加大生态补偿投入力度。中央财政将在均衡性转移支付中，考虑不同区域生态功能因素和支出成本差异，通过提高转移支付系数等方式，加大对重点生态功能区特别是中西部重点生态功能区的转移支付力度。
另外还将研究扩大资源税征收范围，适当调整税负水平，并适时开征环境税，加大水土保持生态效益补偿资金的筹集力度。在生态环保方面的专项资金分配上，将重点支持国家重点生态功能区生态保护和恢复，鼓励跨省流域、区域开展生态补偿试点。
补偿机制初显成效
早在2005年，党的十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》就首次提出，按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制。2006年以来，发展改革委根据“十一五”规划纲要要求，组织编制《全国主体功能区规划》，指导地方编制省级功能区规划，为建立生态补偿机制提供了空间布局框架和制度基础。
“十二五”规划纲要就建立生态补偿机制问题作了专门阐述，要求研究设立国家生态补偿专项资金，推行资源型企业可持续发展准备金制度，加快制定实施生态补偿条例。党的十八大报告明确要求建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。全国人大连续三年将建立生态补偿机制作为重点建议。
目前，我国已初步形成了包括中央森林生态效益补偿基金制度、草原生态补偿制度、水资源和水土保持生态补偿机制、矿山环境治理和生态恢复责任制度、重点生态功能区转移支付制度在内的生态补偿制度框架。在徐绍史看来，“生态补偿制度的建立与生态建设、环境综合治理互为补充，相辅相成，开创了我国生态保护工作的新局面。”
比如，目前，我国公益林有效保护面积达到23.6亿亩，退耕还林工程累计造林4.4亿亩，生物多样性保护日益加强，退牧还草工程区植被覆盖度和产草量大幅提高，累计治理水土流失面积55万平方公里，沙化土地面积持续减少，湿地生态系统修复取得积极进展，江河水源涵养区和重要水源地保护得到加强。
“总体看，我国生态状况总体呈现生态恶化态势得到初步遏制，重点治理区生态改善的势头。”徐绍史说，生态补偿作为一种制度安排，不仅有利于带动生态保护投入的增加，更重要的是有利于建立生态保护者恪尽职守、生态受益者积极参与的激励机制。
“中央生态补偿投入的重点在中西部地区、重点生态区和贫困地区。生态补偿机制建设工作不仅促进了这些地区的经济社会发展，而且带动了这些地区转型发展。”全国人大民族委员会副主任委员云峰以内蒙古为例为本刊记者介绍说，到2012年，据有关部门监测，内蒙古草原平均植被覆盖度达到了43.1%，比2007年提高了5.4个百分点。草原生态的恶化趋势出现减缓迹象，一些草原生态持续退化的被动局面有所扭转。
利益合理格局尚未形成
不过，权威人士也指出，生态补偿机制建设虽然取得了积极进展，但由于这项工作起步较晚，涉及的利益关系复杂，实施工作难度较大，在工作实践中还存在不少矛盾和问题，需要认真加以解决，“这也是生态补偿机制下一步的突破方向。”
目前，存在的问题主要集中在五方面：
其一，生态补偿投入不足。目前存在着补偿范围偏窄、补偿标准普遍偏低、补偿资金来源渠道和补偿方式单一以及补偿资金支付和管理办法不完善等问题。现有生态补偿主要集中在森林、草原、矿产资源开发等领域，流域、湿地、海洋等生态补偿尚处于起步阶段，耕地及土壤生态补偿尚未纳入工作范畴。
徐绍史介绍，补偿资金也主要依靠中央财政转移支付，地方政府和企事业单位投入、优惠贷款、社会捐赠等其他渠道明显缺失。而且有的地方补偿资金没有做到及时足额发放，有的甚至出现挤占、挪用补偿资金现象。
其二，缺乏基础性的支撑。产权不够明晰制约了生态补偿机制的建立。如集体林权制度改革需提高发证率和到户率；全国还有近四分之一草原未承包，机动草原面积过大，南方草地和半农半牧区草原权属不明晰，草原与林地权属存在较多争议。更进一步看，生态补偿标准体系、生态服务价值评估核算体系、生态环境监测评估体系建设滞后，生态补偿标准等问题尚未取得共识，缺乏统一、权威的指标体系和测算方法。
其三，保护者和受益者的权责不明确。重点生态区老百姓为保护生态环境作出很大贡献，但由于多种原因，还存在着保护成本较高、补偿偏低的现象。除了标准偏低和有的地方未及时足额拨付补偿资金外，一些地方还未把生态区域、生态保护者的底数摸清楚，不能有效实施生态补偿全覆盖，也是影响保护者积极性的原因之一。
云峰指出，我国生态脆弱与经济落后重叠交错的特征十分明显，如果没有长期的合理的生态补偿机制，这些地区必然没有足够的资金和积极性进行生态环境保护、修复与重建。坚持对重点生态功能区进行生态补偿，是谁开发谁保护、谁受益谁补偿原则的具体体现。
其四，补偿方式过于简单。在国家和地方层面，尚缺乏横向生态补偿的法律依据和政策规范；开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游地区与下游地区之间缺乏有效的协商平台和机制。资源税改革尚未覆盖煤炭等主要矿产品种，环境税尚在研究论证过程中，制约了生态补偿资金筹集。碳汇交易、排污权交易、水权交易等市场化补偿方式仍处于探索阶段。
其五，政策法规建设滞后。目前我国还没有生态补偿的专门立法，现有涉及生态补偿的法律规定分散在多部法律之中，缺乏系统性和可操作性。
“总体来看，我国的生态补偿机制还没有根本确立，谁开发谁保护、谁受益谁补偿的利益调节格局还没有真正形成，在促进生态环境保护方面的作用还没有充分发挥，需要付出长期艰苦的努力。”徐绍史说。
机制完善下一步
在发展改革委、财政部等有关部门的部署里，下一步将加大生态补偿投入力度。这也是针对补偿标准较低现状委员们呼吁最多的内容。不过全国人大财经委副主任委员吴晓灵告诉本刊记者，第一步的工作应是进一步明确受益者和保护者的权责，要划分清楚中央政府和地方政府的权责，把事权划清后再考虑怎样筹集资金。
“中央在生态保护方面更多的应该是做好规划，应该敦促地方做好生态保护的规划，这样才能有利于以后工作的开展。”吴晓灵说，产权制度的确立没有中央的决定、没有大的法律的确定，是难以实施的。如果产权不界定，责任就难以落实，市场化的方式也难以实施，因而应该把产权制度的界定作为非常重要的中央事权。
确定生态补偿的标准体系也是未来的重要工作内容。在吴晓灵看来，确定生态补偿的标准体系，建立监测的标准、培育生态服务的评估机构和绩效考核的方式，中央应在这几个配套制度方面做更多工作，“目前的生态投入过于碎片化，虽然探讨了各种各样的机制，有生态补偿基金，有转移支付制度，还有各种奖补资金，但是总体是针对某一事情设立一种基金、一种制度。在加大财政投入方面应该在明确事权和责任的基础上归并一些专项的基金。”
对此，徐绍史介绍，未来的政策设计方向，中央政府主要负责国家重点生态功能区、重要生态区域、大型废旧矿区和跨省流域的生态补偿；地方各级政府主要负责本辖区内重点生态功能区、重要生态区域、废旧矿区、集中式饮用水水源地及流域海域的生态补偿。将生态补偿列入各级政府预算，确保补偿资金及时足额发放。
多元化补偿方式的探索也是下一步工作的重点。未来将引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游与下游通过自愿协商建立横向补偿关系，采取资金补助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施横向生态补偿。
除此之外，生态补偿机制的建设还包括如下工作：逐步建立生态补偿统计信息发布制度，将生态补偿机制建设工作成效纳入地方政府的绩效考核；加快出台生态补偿政策法规，建立健全生态补偿长效机制；加强对生态补偿资金分配使用的监督考核；提升全社会生态补偿意识等。（记者 王仁贵）
补偿机制初显成效
早在2005年，党的十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》就首次提出，按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制。2006年以来，发展改革委根据“十一五”规划纲要要求，组织编制《全国主体功能区规划》，指导地方编制省级功能区规划，为建立生态补偿机制提供了空间布局框架和制度基础。
“十二五”规划纲要就建立生态补偿机制问题作了专门阐述，要求研究设立国家生态补偿专项资金，推行资源型企业可持续发展准备金制度，加快制定实施生态补偿条例。党的十八大报告明确要求建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。全国人大连续三年将建立生态补偿机制作为重点建议。
目前，我国已初步形成了包括中央森林生态效益补偿基金制度、草原生态补偿制度、水资源和水土保持生态补偿机制、矿山环境治理和生态恢复责任制度、重点生态功能区转移支付制度在内的生态补偿制度框架。在徐绍史看来，“生态补偿制度的建立与生态建设、环境综合治理互为补充，相辅相成，开创了我国生态保护工作的新局面。”
比如，目前，我国公益林有效保护面积达到23.6亿亩，退耕还林工程累计造林4.4亿亩，生物多样性保护日益加强，退牧还草工程区植被覆盖度和产草量大幅提高，累计治理水土流失面积55万平方公里，沙化土地面积持续减少，湿地生态系统修复取得积极进展，江河水源涵养区和重要水源地保护得到加强。
“总体看，我国生态状况总体呈现生态恶化态势得到初步遏制，重点治理区生态改善的势头。”徐绍史说，生态补偿作为一种制度安排，不仅有利于带动生态保护投入的增加，更重要的是有利于建立生态保护者恪尽职守、生态受益者积极参与的激励机制。
“中央生态补偿投入的重点在中西部地区、重点生态区和贫困地区。生态补偿机制建设工作不仅促进了这些地区的经济社会发展，而且带动了这些地区转型发展。”全国人大民族委员会副主任委员云峰以内蒙古为例为本刊记者介绍说，到2012年，据有关部门监测，内蒙古草原平均植被覆盖度达到了43.1%，比2007年提高了5.4个百分点。草原生态的恶化趋势出现减缓迹象，一些草原生态持续退化的被动局面有所扭转。
利益合理格局尚未形成
不过，权威人士也指出，生态补偿机制建设虽然取得了积极进展，但由于这项工作起步较晚，涉及的利益关系复杂，实施工作难度较大，在工作实践中还存在不少矛盾和问题，需要认真加以解决，“这也是生态补偿机制下一步的突破方向。”
目前，存在的问题主要集中在五方面：
其一，生态补偿投入不足。目前存在着补偿范围偏窄、补偿标准普遍偏低、补偿资金来源渠道和补偿方式单一以及补偿资金支付和管理办法不完善等问题。现有生态补偿主要集中在森林、草原、矿产资源开发等领域，流域、湿地、海洋等生态补偿尚处于起步阶段，耕地及土壤生态补偿尚未纳入工作范畴。
徐绍史介绍，补偿资金也主要依靠中央财政转移支付，地方政府和企事业单位投入、优惠贷款、社会捐赠等其他渠道明显缺失。而且有的地方补偿资金没有做到及时足额发放，有的甚至出现挤占、挪用补偿资金现象。
其二，缺乏基础性的支撑。产权不够明晰制约了生态补偿机制的建立。如集体林权制度改革需提高发证率和到户率；全国还有近四分之一草原未承包，机动草原面积过大，南方草地和半农半牧区草原权属不明晰，草原与林地权属存在较多争议。更进一步看，生态补偿标准体系、生态服务价值评估核算体系、生态环境监测评估体系建设滞后，生态补偿标准等问题尚未取得共识，缺乏统一、权威的指标体系和测算方法。
其三，保护者和受益者的权责不明确。重点生态区老百姓为保护生态环境作出很大贡献，但由于多种原因，还存在着保护成本较高、补偿偏低的现象。除了标准偏低和有的地方未及时足额拨付补偿资金外，一些地方还未把生态区域、生态保护者的底数摸清楚，不能有效实施生态补偿全覆盖，也是影响保护者积极性的原因之一。
云峰指出，我国生态脆弱与经济落后重叠交错的特征十分明显，如果没有长期的合理的生态补偿机制，这些地区必然没有足够的资金和积极性进行生态环境保护、修复与重建。坚持对重点生态功能区进行生态补偿，是谁开发谁保护、谁受益谁补偿原则的具体体现。
其四，补偿方式过于简单。在国家和地方层面，尚缺乏横向生态补偿的法律依据和政策规范；开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游地区与下游地区之间缺乏有效的协商平台和机制。资源税改革尚未覆盖煤炭等主要矿产品种，环境税尚在研究论证过程中，制约了生态补偿资金筹集。碳汇交易、排污权交易、水权交易等市场化补偿方式仍处于探索阶段。
其五，政策法规建设滞后。目前我国还没有生态补偿的专门立法，现有涉及生态补偿的法律规定分散在多部法律之中，缺乏系统性和可操作性。
“总体来看，我国的生态补偿机制还没有根本确立，谁开发谁保护、谁受益谁补偿的利益调节格局还没有真正形成，在促进生态环境保护方面的作用还没有充分发挥，需要付出长期艰苦的努力。”徐绍史说。
机制完善下一步
在发展改革委、财政部等有关部门的部署里，下一步将加大生态补偿投入力度。这也是针对补偿标准较低现状委员们呼吁最多的内容。不过全国人大财经委副主任委员吴晓灵告诉本刊记者，第一步的工作应是进一步明确受益者和保护者的权责，要划分清楚中央政府和地方政府的权责，把事权划清后再考虑怎样筹集资金。
“中央在生态保护方面更多的应该是做好规划，应该敦促地方做好生态保护的规划，这样才能有利于以后工作的开展。”吴晓灵说，产权制度的确立没有中央的决定、没有大的法律的确定，是难以实施的。如果产权不界定，责任就难以落实，市场化的方式也难以实施，因而应该把产权制度的界定作为非常重要的中央事权。
确定生态补偿的标准体系也是未来的重要工作内容。在吴晓灵看来，确定生态补偿的标准体系，建立监测的标准、培育生态服务的评估机构和绩效考核的方式，中央应在这几个配套制度方面做更多工作，“目前的生态投入过于碎片化，虽然探讨了各种各样的机制，有生态补偿基金，有转移支付制度，还有各种奖补资金，但是总体是针对某一事情设立一种基金、一种制度。在加大财政投入方面应该在明确事权和责任的基础上归并一些专项的基金。”
对此，徐绍史介绍，未来的政策设计方向，中央政府主要负责国家重点生态功能区、重要生态区域、大型废旧矿区和跨省流域的生态补偿；地方各级政府主要负责本辖区内重点生态功能区、重要生态区域、废旧矿区、集中式饮用水水源地及流域海域的生态补偿。将生态补偿列入各级政府预算，确保补偿资金及时足额发放。
多元化补偿方式的探索也是下一步工作的重点。未来将引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游与下游通过自愿协商建立横向补偿关系，采取资金补助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施横向生态补偿。
除此之外，生态补偿机制的建设还包括如下工作：逐步建立生态补偿统计信息发布制度，将生态补偿机制建设工作成效纳入地方政府的绩效考核；加快出台生态补偿政策法规，建立健全生态补偿长效机制；加强对生态补偿资金分配使用的监督考核；提升全社会生态补偿意识等。（记者 王仁贵）
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