■因不同区域生态服务功能和承受的人类干扰存在较大差异，补偿主客体、补偿标准、补偿方式，以及补偿效益的监管措施也应各不相同

　　■应该分别制定不同的补偿办法，以增强生态补偿对区域发展与生态保护矛盾的协调能力，切实发挥生态补偿的生态、经济和社会效益

　　■生态补偿必须按照三中全会提出的资源价值进行合理价值核算，以使补偿能确实反映出保护的价值

　　专家访谈

　　生态补偿面临重要转折点

　　环境保护部南京环境科学研究所所长高吉喜谈生态补偿政策走向

　　记者：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）的出台对实施生态补偿会带来什么样的影响？

　　高吉喜：《决定》的出台无疑将加大生态补偿实施的力度，我们也期望能成为生态补偿的一个重要转折点。但有两点必须强调：一是在《决定》出台前，我国生态补偿已在实施。二是《决定》出台后，并不意味着生态补偿就能一步实施到位。由于生态补偿具有复杂性，必然还有很长的路要走。

　　十八大和三中全会精神为生态补偿奠定了坚实的政治保障。《决定》的出台，对建立生态补偿机制提出明确要求，将加快国家、部门、地方生态补偿条例的制定与实施，整合生态补偿制度与措施，提升生态补偿对生态安全格局构建、生态环境保护和区域可持续发展的保障作用。

　　记者：早在2011年，由国家发改委牵头制定的《生态补偿条例》已形成草案初稿，国家发改委还同步拟定了《关于建立完善生态补偿机制的若干意见》。几年过去了，缘何迟迟没有出台？目前，我国如何实现生态补偿法制化？

　　高吉喜：这也反映了生态补偿的难度和困难。我国生态补偿具有涉及领域广、影响因素复杂多样等特点，建立健全生态补偿制度难度很大。

　　生态补偿的法制化，至少需解决两个基础问题，一是强化对生态保护重要性的认识。如各级政府对生态保护没有正确的认识，若仍唯GDP论，生态补偿即使有制度也难以执行；二是建立生态补偿法制化的科学基础。就生态补偿本身而言，补偿范围界定、补偿标准确定等科学基础薄弱，往往会导致生态补偿实施效果不尽如人意。

　　以补偿标准为例，生态服务功能价值评估、生态资产核算是生态补偿标准确定的主要依据。目前，除《森林生态系统服务功能评估规范》（LY／T1721-2008）这一标准规范了森林生态系统服务功能评估的数据源、指标体系、评估方法等工作流程外，其他类型生态系统服务价值的评估指标均未统一，即使同一地区不同的人计算出的结果也不同。如不同研究对鄱阳湖湿地生态服务价值的评估结果有5.17×1010元、3.63×1010元，5.78×1010元等，最大相差200多亿元。

　　记者：据了解，《生态补偿条例》将按照森林、草原、湿地等几大生态系统，分别制定各领域生态补偿实施办法，明确各领域的补偿主体、受益主体、补偿程序、监管措施等，形成奖优罚劣的生态补偿机制。对此，您怎么看？

　　高吉喜：按森林、草原、湿地等生态系统实施生态补偿具有分类明显、易于操作等优势，但不宜反映所补偿对象提供的生态功能和服务。因此，我个人更倾向于按主体功能区划分进行生态补偿，即根据所提供的生态服务类型和生态资产价值进行补偿。

　　因不同区域生态服务功能和承受的人类干扰存在较大差异，补偿主客体、补偿标准、补偿方式，以及补偿效益的监管措施也应各不相同。因此，应该分别制定不同的补偿办法，以增强生态补偿对区域发展与生态保护矛盾的协调能力，切实发挥生态补偿的生态、经济和社会效益。

　　奖优罚劣的对象可以生态服务功能的提供方和受益方为主。如防风固沙区，当地政府、牧民通常是生态补偿的受益方。因此，补偿的奖优罚劣可根据落实禁牧、休牧措施，年末牲畜存栏数量（绵羊单位）与上年相比减少量，以及实现草畜平衡等进行科学核算。在实际操作过程中，可简化程序，按照生态功能区主体功能的保护成效实施奖优罚劣政策。

　　记者：《决定》强调了市场力量。有人认为，政府花钱买环境，只能补偿到平均水平。只有发动企业等一起参与，才能有效改善山区人民的生活。您如何看待这个观点？

　　高吉喜：这是一个很现实的问题，也是制约各地政府和公众保护生态环境积极性的主要因素。从我国目前现实情况来看，很多生态环境好的地区经济都欠发达，当地百姓的生活水平都不高，这也是政府提供生态补偿的目的之一。但按目前的生态补偿措施确实解决不了生态效益问题，更准确说，也解决不了生态与经济效益的双赢问题。

　　对此，我建议：一是建立以生态资产为依据的生态补偿价值核算体系。生态补偿必须按照三中全会提出的资源价值进行合理价值核算，以使补偿能确实反映出保护的价值。

　　二是必须改变单纯以资金作为补偿方式的做法。应以通过拓宽当地人民就业渠道，提高人民生存技能，改“输血式”生态补偿为“造血式”生态补偿。

　　三是充分调动社会参与，从被动保护变为主动保护。首先，企业参与可以降低财政压力，加大生态补偿调节力度；其次，企业是资源利用、污染排放的直接方，企业参与有助于提高资源利用效率、降低污染物排放量，还可以为山区人民提供就业岗位，增加山区人民收入。

　　但必须明确的是，鼓励企业参与生态补偿，同时获取一定的收益回报，但前提条件是，任何活动都不能以牺牲生态功能为代价。

　　记者：实现生态补偿制度动态化，能够反映生态修复成本的变化，反映生态环境损害叠加累积的效应。您认为，应该如何推动生态补偿动态化？

　　高吉喜：受生态环境状况、物价指数、经济社会发展、财政收入、居民消费水平，以及环境保护要求等因素影响，生态服务功能和生态补偿制度均具有动态性特征。因此，应该积极推进生态补偿制度动态化。

　　首先，建立重点生态功能区等生态环境状况监测评估、生态服务价值测算技术体系，动态核算生态环境保护效益、生态环境损害叠加累积效应；其次，综合考虑经济社会发展，以及物价水平和居民消费水平变化，动态测算生态保护与建设的工程投资、机会成本等，科学合理地确定生态补偿标准；再次，根据国家环境保护战略规划和区域环境保护目标，动态界定生态服务受益方的支付标准。例如，《苏州市生态补偿条例》（征求意见稿）提出每3年调整一次生态补偿标准。

　　地方案例

　　苏州生态补偿率先破局

　　不让生态保护功臣吃亏

　　从阳澄湖中湖一路向北，快艇大约行驶5分钟便来到了江苏省苏州市的莲花岛。莲花村就在这个三面环水的莲花岛上。

　　说起近3年来莲花村环境的变化，正准备回家的张阿姨指着身边的一条水泥路说：“以前这条路是泥土路，一下雨路就很不好走。这两年不但修了水泥路，村里还组织了一支保洁队伍，现在环境好多了。”

　　修好的道路，整洁的村容，吸引了络绎不绝的游人。这背后是生态补偿带来的实惠，而为村子要来这个实惠的就是原莲花村村支书杨晓明。

　　生态补偿带来大实惠

　　2010年，在苏州市十四届人大三次会议上，杨晓明等24位代表联名提出的关于“尽快制定实施生态补偿办法”的建议被列为人大议案。

　　对于这份提案，杨晓明现在仍记忆犹新：“我当时的观点就是‘保护阳澄湖，要在发展中保护，在保护中发展’。通过调研，我们发现群众对于这个问题呼声很高，于是我们在提案中提出了3个问题：一是生态补偿怎么补；二是谁来补；三是补给谁。‘怎么补’这个问题，我们设想是对阳澄湖、太湖等受保护限制发展地区的村镇进行补偿；‘谁来补’则是通过财政转移支付，补给保护区的村镇用于生态保护建设；‘补给谁’则是将补偿资金拨给生态保护区内为保护生态作出贡献的责任主体，也就是直接拨给村里。”

　　2010年，生态补偿政策正式实施时，规定只要靠着阳澄湖的村都可以获得50万元的生态补偿资金。杨晓明告诉记者，当时村级收入一般是每年100万元左右，一下子获得了50万元的生态补偿，占了村级收入的一半，有效缓解了资金压力，提高了保护环境的主动性和积极性。

　　有了这笔钱，如何用好这笔钱，当时作为莲花村村支书的杨晓明细细盘算起来：根据生态补偿资金管理办法，按照公平效率的原则，50万元被分成3部分，1/3的钱用于生态保护建设，1/3的钱用于组织村里建设保洁队伍，1/3的钱用于村里公用设施的建设。

　　说到利用生态补偿资金的效果，杨晓明说：“不管是村庄的环境、绿化，还是垃圾清运，都在生态补偿资金‘落地’后变得容易起来。”

　　环境变好引来高收入

　　“以前我们村的环境是脏、乱、差，哪有外地游客来玩啊。现在这几年，有了补偿，生态环境变好了，很多游客都来旅游。今年6月摘杨梅时，我家一星期要接待几百人，每天都要做上四五桌的菜。”40多岁的西巷村村民李洪方说。

　　西巷村是隶属于杨湾村的一个自然村，整个杨湾村都处于环太湖的保护区内。村民均以种植果树、茶叶、枇杷、杨梅等农副产品为收入来源。过去3年，这个村每年获得50万元的补偿资金，今年苏州市又对生态湿地村进行了分档细化补偿，杨湾村符合两项标准，可以拿到80万元的补偿资金。

　　对于这笔补偿资金，杨湾村村支书陆雄文说：“生态补偿资金提高了村民生活质量，使村庄环境得到改善。我们组织了50多人的保洁队伍，保洁员的工资以及每个村修桥、修路等民生工程的资金均出自生态补偿资金。”

　　通过生态补偿，陆雄文不仅看到了资金本身带来的效果，他认为生态补偿可以带领村民走上增产致富的道路。“下一步，我们想发展生态旅游业，把现有零散的农家乐集中起来进行抱团发展。不仅把游客迎进来，还能把游客留下来。”

　　从一刀切到逐步细化

　　数据显示：2010年至2012年，苏州市区财政共拨付生态补偿资金3.27亿元，将5.52万亩连片水稻田、24.33万亩生态公益林、29个水源地村、105个生态湿地村列入生态补偿范围，31个镇204个行政村得到生态补偿。

　　首先解决了“有没有”的问题，有了生态补偿后，一开始采用的是“一刀切”方式，只要是沿太湖、阳澄湖的重点湿地村，不考虑面积大小、人口多少，就进行每个村50万元的生态补偿。对县级以上集中式饮用水水源地保护区范围内的村，不管是一级保护区，还是二级保护区，还是准保护区，按每个村100万元予以生态补偿，补偿的范围相对宽泛。

　　2010年～2013年，生态补偿政策在执行的过程中，一些接受补偿的村提出每个村所承担的保护责任也不一样，这样“一刀切”补偿有点粗放和简化。

　　2013年，苏州市委、市政府在调整生态补偿政策时，为了让生态补偿相对更合理，主要考虑了3方面相关因素，对生态补偿资金进行测算。一是行政村面积的大小；二是湖岸线的长短；三是行政村常驻人口的多少。

　　确定这3个因素后，苏州市分3个档次对湿地村和水源地村进行补偿：以行政村为单位，湖岸线长度在3500米以上，区域土地面积在1万亩以上，村常住人口（以2012年统计年鉴数据为准）在4000人以上，同时达到3项标准的，水源地村每村按140万元、生态湿地村每村按100万元予以生态补偿；符合1项以上标准的，水源地村每村按120万元、生态湿地村每村按80万元予以生态补偿；3项标准均未达到的，水源地村每村按100万元、生态湿地村每村按60万元予以生态补偿。

　　在今年调整的政策中，除了将生态湿地村进行分档补偿外，还提高了对水稻田、生态公益林的补偿标准。现在凡列入土地利用总体规划，经县级以上国土、农业部门确认为需保护的水稻田，均按每亩400元予以生态补偿。生态公益林现在按每亩150元予以生态补偿。

　　今年苏州市人大已经把生态补偿纳入立法计划，明年将出台《生态补偿条例》。届时，可能会将更多需要进行保护、发展受到限制的区域纳入生态补偿范围。对于补偿标准，也会用法律固定下来，按照3年一个周期适当提高补偿标准。